La tributación es fuente de permanente divergencia y contrapuestos puntos de vista, haciendo de esta forma difícil la adopción de decisiones que al mismo tiempo satisfagan las recomendaciones técnicas y la oportunidad de su factibilidad política.

En mérito de lo expuesto, el Instituto de Estudios Tributarios y Financieros, ha creado el Centro de Estudios Tributarios – CET ITF, el cual realiza esfuerzos para asumir el estudio de la temática tributaria desde diferentes perspectivas, ya que junto con estar en condiciones de participar en el debate que se promueva, está en posición de fortalecer las cátedras de tributación de los distintos programas que imparte el Instituto. (Diplomas, Seminarios, Cursos, Talleres y Café Tributario).

Estimados lectores, el Centro de Estudios Tributarios ITF, inicia esta serie de reportes, siendo grato informar que estaremos en forma permanente comentando los principales acontecimientos, ya sea a nivel de interpretaciones o modificaciones de leyes de índole tributaria.

Saludos cordiales,

Una mirada a los ingresos tributarios que el fisco deja de percibir por la aplicación de exenciones tributarias y regímenes especiales de tributación.

Juan Alberto Pizarro Bahamondes

Magíster en Tributación Universidad de Chile

Magíster en Finanzas Universidad de Chile

Asesor de la Presidencia del Colegio de Contadores de Chile

DEFINICIONES:

El gasto tributario desde la perspectiva fiscal es un concepto que se explica por los ingresos tributarios que el fisco deja de percibir por aplicar un sistema de exenciones y beneficios fiscales especiales a los contribuyentes. Este concepto por lo tanto se debe distinguir y no confundir con el gasto aceptado contemplado en el artículo 31 de la ley sobre impuesto a la renta, cuya mirada es desde la perspectiva de la empresa que puede rebajar de esta forma la base tributable.

Hecha la distinción inicial entre gasto tributario y gasto aceptado del artículo 31 de la ley sobre impuesto a la renta, se debe mencionar que uno de los compromisos  que dejó  la aprobación de la ley 21.210 de Modernización Tributaria, fue la revisión posterior de los gastos  tributarios desde la  perspectiva fiscal, lo anterior teniendo en consideración  los importantes recursos que el fisco de Chile deja de percibir por su aplicación. Según cifras del SII en su informe de gasto tributario es del orden del 3% del Producto Interno Bruto.  Solo para dimensionar el nivel actual de gasto tributario desde la perspectiva fiscal, éste equivale a los recursos que se pretendió recaudar con la reforma tributaria  del año 2014 que incorporó entre sus grandes cambios la  renta  atribuida  y el sistema semi integrado, muy cercano además al total del primer plan fiscal del Gobierno para  enfrentar la epidemia del Covid.

Es en este marco de revisión de las exenciones y regímenes especiales de impuestos, propuesto por el Ministerio de Hacienda de Chile,  que en el mes  de Octubre  de  2020 la  OCDE junto al FMI,  ponen a disposición un informe de los gastos tributarios e impuestos  correctivos, este  estudio representa  la visión de estos dos organismos internacionales y fue  encargado por el Estado de Chile para realizar un análisis independiente de los gastos  tributarios desde la perspectiva fiscal.

El Informe en general concluye que  Chile aplica razonablemente  la metodología de medición de gastos  tributarios, sin embargo hay espacio para  mejorar el análisis, a modo de ejemplo se propone  incluir y mejorar el  análisis de gastos  tributarios, tales como.

a) La ventajas tributarias para las empresas que se acogen al régimen favorable para las PYMEs 14D.

b) El régimen de renta presunta que se ofrece a pequeños contribuyentes que desarrollan actividades agrícolas, de transporte y minería.

c)El tratamiento de los fondos de inversión y los fondos mutuos como entidades de traslado o transparentes en principio no genera gasto tributario del lado de estos fondos, pero la sub tributación o la tributación nula de los inversionistas en estos fondos si genera gasto tributario.

d) La exención de las ganancias de capital en el artículo 107 de la ley sobre impuesto a la renta genera un gasto tributario en relación con el IDPC si las ganancias exentas corresponden a una persona jurídica.

e) Las exenciones tributarias del producto de los seguros de vida no debería ser un gasto tributario para el impuesto sobre la renta, pero sí para el impuesto a la herencia.

f) El crédito especial por construcción de vivienda es un gasto tributario bajo el IVA. Sin embargo, eso no significa que los compradores de la propiedad se beneficien efectivamente de una reducción de impuestos. El hecho de que el comprador, el vendedor o ambos se beneficien de la reducción impositiva es una cuestión de incidencia tributaria.

Para  entender la discusión que viene en materia de ajuste y mejoras al sistema de gasto tributario desde la perspectiva fiscal, pasamos a continuación a explicar en detalle que es un gasto tributario:.

Desde la perspectiva fiscal se denomina gastos tributario a  las exenciones tributarias, rebaja a la base a imponible, diferimiento en el pago de tributos, tratamiento  de créditos especiales, entre  otros  mecanismos que utilizan los Estados para incentivar la inversión en ciertos sectores y/o actividades, y en otros  casos para incentivar el consumo de bienes deseados como la educación  y salud

Según la definición de la OCDE (2004), los gastos tributarios son una transferencia de recursos públicos, que es llevada a cabo mediante la reducción de obligaciones tributarias con respecto a un impuesto de referencia o benchmark, indicando que frecuentemente, los Gobiernos usan los sistemas tributarios para promover ciertos objetivos de política económica, tales como, incentivar el ahorro, estimular el empleo o proteger a la industria nacional y concluyendo que en tales circunstancias, el sistema tributario cumple un rol similar al del gasto público, pero por la vía de la renuncia del Estado a toda o parte de la recaudación que correspondería obtener de determinados contribuyentes o actividades.

De acuerdo a la definición entregada por el Servicio de Impuestos Internos, SII (2011), “se designa como gasto tributario al monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar a determinadas actividades, sector, rama, región, o grupos de contribuyentes. Por lo general se traduce en el otorgamiento de exenciones o deducciones tributarias, alícuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos”, de este modo y según se desprende de la parte final de la definición, los gastos tributarios pueden tomar distintas formas:

1. Exenciones: Montos que se excluyen de las bases imponibles.
2. Deducciones: Montos que pueden rebajar o reducir de la base imponible.
3. Créditos tributarios: Montos que se deducen del pago de impuesto o permiten su rebaja.
4. Tasas reducidas: Tasa menor a su benchmark o impuesto de referencia a aplicar a determinadas transacciones tributables o sujetos tributarios.
5. Diferimientos: Postergación del pago de impuestos.

Considerando los gastos tributarios en función de las definiciones de OCDE y del SII, se identifican los siguientes objetivos que se persiguen con su establecimiento en el sistema tributario:

1. Mejorar la progresividad del sistema tributario.
2. Otorgar mayor eficiencia a la estructura tributaria.
3. Estimular el consumo de bienes considerados “meritorios”.
4. Incentivar la inversión en ciertos sectores o regiones.

Por otra parte, se debe considerar que tanto la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como el Fondo Monetario Internacional (FMI), consideran como un punto importante de transparencia fiscal, la inclusión de un informe de gastos tributarios en la documentación presupuestaria de los Gobiernos.

A su vez en Chile el artículo 19, numeral 22 de la Constitución Política de la República requiere que se consigne anualmente en la Ley de Presupuestos, los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.

De acuerdo a las recomendaciones internacionales y lo establecido en la Constitución, el SII realizó una estimación de los gastos tributarios para el año 2016 y una proyección para los años 2017 y 2018.

El gasto tributario proyectado para el año 2020  por tipo de impuesto y tipo de franquicia, en base a la metodología tradicional del SII, es el siguiente:

Fuente: Subdirección de Gestión Estratégica y Estudios Tributarios, (Septiembre  2019)

El gasto tributario proyectado para el año 2020 ordenado por sector u objetivo beneficiado, en base a la metodología tradicional del SII, es el siguiente:

Fuente: Subdirección de Gestión Estratégica y Estudios Tributarios, SII ( Septiembre 2019)

En el informe del SII se indica que las  10 partidas más  importantes del gasto tributario son las siguientes

Fuente: Subdirección de Gestión Estratégica y Estudios Tributarios, SII ( Septiembre 2019)

Respecto a las ventajas y desventajas de los gastos tributarios, podemos mencionar las siguientes:

El profesor Surrey, en su artículo publicado en el año 1970, titulado “ Tax Incentives as a Device for implementing Government Policy: A compararison with Direct Government Expenditures”, identifica cinco desventajas de los gastos tributarios representados en incentivos impositivos en relación con los subsidios directos, al momento de implementar una política pública:

1. Los incentivos tributarios son regresivos por naturaleza.
2. Los incentivos tributarios crean ganancias inesperadas.
3. Los incentivos tributarios son más difíciles de administrar y controlar.
4. Los incentivos tributarios distorsionan las decisiones de los mercados.
5. Los incentivos tributarios obligan a mantener tasas más altas de las que serían necesarias sin dichos incentivos.

En su artículo Switt, Brixi y Velenduc (2004) mencionan los siguientes aspectos positivos de los gastos tributarios:

1. Incentivan la participación del sector privado en programas económicos y sociales donde el Gobierno juega un rol principal.
2. Promueven la toma de decisiones privadas por sobre la toma de decisiones del Gobierno.
3. Reducen la necesidad de supervisión.

Se nos viene una discusión interesante que requiere no solo la mirada económica, sino también la mirada en base a la experiencia práctica. Mantener o no ciertos incentivos tributarios, mejorar los ya existentes, focalizar de mejor manera su uso, evaluar de mejor manera el impacto de estos beneficios tributarios, etc, todos temas que estarán en la mesa de discusión destinada a revisar las exenciones y regímenes especiales de tributación de modo de lograr en el corto plazo un nivel mayor de progresividad y potencial recaudatorio del sistema tributario.